9月23日，“CMF宏观经济热点问题研讨会暨《中国地方政府债券蓝皮书（2025）》发布会”于线上举行。本期会议围绕“公共财政与债务可持续”主题，来自学界、企业界的知名经济学家进行了联合解析。

中诚信国际研究院院长袁海霞代表论坛及蓝皮书研创团队发布题为《新一轮地方化债成效、挑战及债务可持续发展》的专题报告。

根据中诚信国际研究院统计，2024年以来全国共发行超6.3万亿各类用于化债的地方政府债券，“6+4+2”组合拳持续推进，其中置换隐性债务的特殊再融资债发行超3.9万亿、完成6万亿置换额度的进度已接近2/3；今年1-8月共发行2.9万亿用于化债的地方政府债券，在置换存量隐性债务的同时，也逐步增加对清理政府拖欠企业账款的支持力度。

报表指出，目前我国财政及债务具备一定可持续基础，从国际比较来看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，尤其是中央杠杆率明显较低；从资产负债表角度看，政府拥有强有力的国有资产支撑，对于存量债务偿付有较强保障；此外，我国政府负债以内债为主，国内储蓄率保持较高水平，使得内部债务来源更为稳定，外部风险敞口较低，这也提高了政府债务的安全边际。但需注意，进一步强化财政债务可持续。

报告认为，首先需要客观认识政府债务合理扩张的积极作用，对于补充建设资金、缓解政府收支矛盾、促进经济社会发展有重要意义，也有利于发挥“强弱项、补短板”的结构性功能，兼顾经济效益和社会效应。未来债务扩张应基于发展需求、财政财力等确定规模及节奏，不仅是总量，结构和效率同样重要，决定了财政发力的质量。此外，还应看到，当前中国面临的问题只依赖短期调控不能完全解决，要坚持在发展中解决问题，同步推进结构性改革，包括深化收入分配制度改革、加快要素市场化改革等，通过短期调控与整体改革相配合，促进全要素生产率提升。

报告建议，一要以“促发展”为主线优化融资政策安排，提高政策透明度、强化各方协同。动态细化“名单制管理”，将融资约束政策的适用范围由省级细化至地市级，适当放开对重点省份中经济财政水平较好、债务压力较小地市的融资限制；优化地方债务率考核，结合各地化债进度、债务风险水平等，调整“红橙黄绿”债务率分档标准等，保障债务风险明显压降地区或主体合理融资需求。此外，加强财政、金融等资源统筹，优化调整化债政策力度和节奏，完善金融化债激励机制。财政化债仍是首选途径，要发好用好置换类地方债，靠前发力而非平均用力，建议年内提前发行明年置换额度、可安排1万亿，并注重提升置换资金效率；进一步发挥地方国资作用，加大资产盘活力度并提升效率，推动融资平台实质性转型，并做好退平台政策衔接；稳步推进金融化债，继续以政策性银行、国有大行为主，中小金融机构适度参与，AMC也可有序探索债务重组、资产重组、债转股、资产证券化等途径。最后，要统筹运用多种资源，加大对于清理政府拖欠款的支持，对于需要优先、着力清理的拖欠款，可在明年地方政府专项债额度中予以适当倾斜，并积极争取超长期国债（含特别国债）等额度用于项目建设，减轻资金压力，减少拖欠款形成可能。

二要加强货币财政配合，维持低利率环境、做好流动性管理是关键。近年来我国宏观债务和杠杆率持续增长，经济修复依然承压，价格水平持续低位下实际利率相对较高，需保持低利率环境，减轻实体债务压力，这对促进财政可持续也较为必要。同时，存款利率下行、权益上涨下，存款搬家持续，部分银行面临一定的负债压力，叠加后续政府债券供给规模仍相对较高，银行配债压力仍存，可适时降低存款准备金率、加大公开市场操作力度（如买断式逆回购等）保持流动性合理充裕；需继续加强货币财政协同配合，做好利率和流动性管理，共同发力支持化债和增长。

三要推动政府资产负债表建立完善，构建“资产-债务”可持续管理机制。新形势下建立完善政府资产负债表是盘活存量、做大增量，形成存量资产与新增投资良性循环的基础，也是构建“资产-债务”可持续管理机制的前提。后续应全面梳理各类不动产、经营权、收费权、国企股权等资产的规模、权属及流动性，并在此基础上加大资产盘活力度。此外，可充分借鉴主流国家成熟经验，完善地方债务可持续管理机制，如对“规范政府债务”进行立法，加大对发行人地区基本信息以及当地财务情况的披露，设定更符合现阶段债务特点的风险监测指标和模型，加快建立偿债保障机制等。

中国财政科学研究院原所长刘尚希指出，地方债是我国宏观调控的核心工具之一，兼具逆周期调节与结构优化双重功能，危机时迅速放大财政支出、对冲下行风险；常态下通过专项债把资金直达基建和公共服务项目，并借助空间溢出效应带动周边增长，推动城市群和区域一体化。建议同步推进“债务置换+制度重构”，在宏观层面提高中央债务占比、建立中央—省—市县三级清晰债务体系，把专项债做成信息透明、现金流可核的中国版市政收益债；在微观层面以政府会计准则和全口径统计为基础，将法定与隐性四类债务全部纳入预算硬约束，并配合央地事权与支出责任改革，切断隐性负债生成机制，实现扩大财政空间与防控系统风险的长期均衡。

粤开证券首席经济学家罗志恒提到， “化债”不等于“化险”，压降余额的清偿式做法在下行周期会放大负向乘数效应；债务风险的核心不是规模，而是投向效率、资产质量与制度土壤。必须趁低利率窗口把“债务—资产—现金流”一体重塑，建立全口径债务与资本预算，项目储备、中期监督、绩效评价全程透明，推动融资平台真转型、剥离历史包袱并注入可收益资产；同时启动财税体制改革，上收部分中央事权、稳定宏观税负，从体制机制上消除隐性负债再生土壤，形成中央为主、省级统筹、市县市政债为补充的三级债务结构，以债务结构优化换取财政空间与长期增长动能。

中银证券首席经济学家徐高认为，当前政策首务是把“小账、中账、大账”算全，短期继续扩大中央杠杆、提高地方限额，用国债、一般债、专项债分门别类置换存量隐性债务，堵住土地收入骤降形成的现金流缺口；中期以项目全生命周期绩效和第三方现金流评估约束新增专项债，配合财税体制改革、融资平台真转型，建立透明可持续的“中央—省—市县”三级债务框架。

中国人民大学国家发展与战略研究院副院长刘晓光指出，当前经济下行压力明显，财政政策必须更加积极，关键要把增量债务用在刀刃上。传统大基建已趋饱和，投资效率下降，但城市乡村仍充满小而美民生短板，既能填补投资消费缺口，又能直接提升居民生活体验，是最直观的抓手。应借“十五五”规划窗口，发动政府与市民共同编制“美丽城市、美丽乡村”小项目清单，把零散需求聚成可观规模，用债券资金集中解决；同时打通大基建“最后一公里”，让以往宏大项目释放全部效能。高质量发展阶段，财政扩张不再靠高大上，而靠小而美精准滴灌，以民生温度撑起增长速度。（记者 王祯祯）

来源：中国宏观经济论坛