美国证券交易委员会 (SEC) 主席 Paul Atkins 在 8 月 1 日发表的中，宣布启动一项名为“Project Crypto”的委员会级倡议。这是 Paul Atkins 自 4 月 22 日就任 SEC 主席一职后，宣布的第一项针对加密行业的、全面的监管改革，旨在响应特朗普总统将美国打造成“全球加密之都”的愿景。

根据“Project Crypto”，SEC 将起草简单易懂、有针对性的规则，对加密资产的发行、交易和托管，以及证券代币化、牌照申请和DeFi等领域作出规范，并引入“创新豁免机制”。

Paul Atkins 在倡议中表示，“这是一项覆盖整个 SEC 的倡议，旨在现代化证券法规，使美国的金融市场能够全面迁移至链上”。同时，Paul Atkins 明确指出，“大多数加密资产并非证券。”这句话完全否定了上任 SEC 主席 Gary Gensler 的主张，同时也为 SEC 与加密行业多年斗争的结束迎来新的转折点。

与此同时，在 Paul Atkins 于大洋彼岸宣布启动“Project Crypto”的当天，中国香港发布的《稳定币条例》法案正式生效。尽管两者都对加密货币监管作出了较为明确的规定，但监管态度和监管范围却有很大差别。

美 SEC 监管态度变化

Gary Gensler：采取严厉措施控制加密市场

美 SEC 在 Gary Gensler 的领导下，一直向加密企业传递一个一致的信息：必须采取严厉措施来控制加密市场。Gensler 坚信，SEC 在保护投资者方面拥有独特的优势，而除了“驯服”狂野的加密货币领域之外，别无他法。

因此，SEC 以执法代替监管，对加密领域展开了大规模的诉讼行动。两家大型加密货币交易所首当其冲。2023 年 6 月，SEC 在不到 24 小时内连续起诉了币安和Coinbase：

• 6 月 5 日：SEC 起诉币安及其首席执行官赵长鹏，指控其在美国未经许可经营证券交易所，并“公然无视”SEC 规则。
• 6 月 6 日：SEC 对 Coinbase 提起诉讼，指控其未注册为交易所并提供未注册证券，非法运营。

这一举动不止打击了这两大交易所，也削弱了整个行业的信心。一众大小企业纷纷选择逃离美国，转而向政策更为宽松的迪拜、新加坡、马来西亚和泰国等国家迁移。

此外，在 Gensler 看来，除了比特币被归类为商品外，其他几乎所有代币都应被视为证券，而 SEC 对证券拥有管辖权。他使用了 1946 年最高法院裁决确立的豪威测试（Howey Test）作为判断依据。

尽管 Gensler 的初衷是为了保护投资者和打击洗钱，但由于过多的执法干预对加密货币的去中心化特性构成了威胁。同时，SEC 执意将尽可能多的代币归类为证券，也让加密从业者感到不解：SEC 是否想借此摄取更多权利？

Paul Atkins：旧规则行不通，就制定新规则

Paul Atkins 在中就曾表示，担任 SEC 主席期间的首要任务是通过合理、连贯和原则性的方式为数字资产提供坚实的监管基础，其承诺将金融监管机构的数字资产监管方式转变为“理性”的方式，这是他向整个加密行业释放的第一个关键信号。

随后，他在 5 月 13 日指出，SEC 的政策制定将不再依赖临时执法行动，而是将利用现有制定规则、解释和豁免的权力，为市场参与者制定合适的标准。

Paul Atkins 5 月 20 日再次表示，SEC 将更加开放地适应加密行业的新发展，并着手起草相关规则提案，以结束加密市场长期处于监管不确定状态的局面。他强调，SEC 应回归促进创新而非抑制创新的根本，并指出市场在不断创新，监管机构不应阻碍其发展。

在接连不断的利好信号之后，Paul Atkins 最终启动了“Project Crypto”。他在倡议中指出，美国致力于引领数字资产新时代，并探索新的规则。

他表示，将致力于帮助特朗普实现“全世界都运行在美国技术的基础设施之上”这一目标，而“Project Crypto将确保美国继续成为世界上最适合创业、开发前沿科技、参与资本市场的国家。”

在此次倡议中，Paul Atkins 重点提及了以下五点：

1. 让加密资产的发行重回美国

Paul Atkins 称，其首要任务之一是在美国尽快建立起一个适用于加密资产发行的监管框架。他在演讲中说道，“SEC 长期以来对加密资产采取回避态度，‘先开枪后提问’的方式，应该成为历史。”

同时，他认为，“大多数加密资产并非证券。” 由于豪威测试的适用范围含糊，创业者们需要、也应当拥有一套清晰的判断标准，帮助他们判定其业务是否受证券法约束。SEC工作人员正在制定明确的指南，便于市场参与者判断一项加密资产是否属于证券或是否构成投资合约。这将帮助他们根据这些明确标准，将加密资产归类，比如数字藏品、数字商品或稳定币，并评估其交易的经济实质。

此外，SEC 还需要制定一个适应加密证券的监管框架，使这些产品能在美国市场内蓬勃发展。对于那些确实属于证券法范畴的加密资产交易，Atkins 表示，已要求工作人员提出专门的披露规定、豁免条款和“安全港”制度，包括针对所谓的“首次代币发行（ICO）”、“空投”和网络奖励计划等。

他还提到，目前，许多大型公司和企业都希望获得批准在美国境内分发证券代币，其已要求委员会与这些公司合作，在合适情形下提供监管豁免。

2. 自由选择托管和交易平台

Paul Atkins指出，SEC 必须确保市场参与者在选择托管和交易平台时拥有最大限度的自由。个人有权使用自托管钱包来持有其加密资产，并参与链上活动。部分投资者仍会选择将资产托付给经 SEC 注册的中介机构，这些机构在提供托管服务时需承担额外监管要求。

他表示，前一届政府推行的政策导致市场上几乎没有合规的加密资产托管服务提供者。现有托管规定并未考虑加密资产特性。因此，他已指示工作人员研究如何对现行制度进行适配，包括必要时提供豁免或修改规则，以促进加密资产托管服务的发展。

Paul Atkins 表示，《PWG 报告》建议应允许市场参与者在最有效的许可结构下开展多线业务。因此，他允许市场参与者在保障投资者利益的前提下，自由选择最适合其业务的监管路径。

3. 推动超级应用

Paul Atkins表示，他担任主席的另一项重要目标，是允许市场参与者在“超级应用（Super-Apps）”的框架下进行创新。

所谓“超级应用”，就是证券中介机构应能在一个平台、一张牌照下，提供多样化的产品与服务。一家拥有替代交易系统（ATS）的券商，应能同时提供非证券类加密资产交易、证券类加密资产交易、传统证券服务，以及质押、借贷等服务，而无需申请超过五十个州的牌照，或多张联邦级执照。

Paul Atkins 认为，不应该过度监管，将企业逼到海外，也不能让监管负担偏袒资源丰富的大公司，从而扼杀中小企业的竞争力。目前，他已指示委员会制定一套框架，使非证券类加密资产与证券类加密资产可以在同一 SEC 监管平台上并行交易。他还要求评估如何运用委员会的权力，允许某些加密资产在非 SEC 注册交易平台上线。

4. DeFi 及其他链上软件系统不应被扼杀

Paul Atkins 在第四点中提到，其已指示 SEC 工作人员更新陈旧的监管规则，以释放链上软件系统在美国证券市场中的潜力。无论是完全去中心化的链上系统，还是需要由特定运营方维护的链上软件，都应在美国的金融市场中拥有一席之地。 “若市场本身能够无中介运作，我们应予以尊重。”

SEC 将为这两种模式——中心化与去中心化——在美国市场中各自的发展留出空间。Paul Atkins 表示，“我们将保护那些单纯发布软件代码的开发者”，“并为那些希望运营链上软件系统的中介机构制定清晰、可行的监管规则。”

5. 引入“创新豁免机制”

Paul Atkins 在演讲的最后一点提到，SEC 将鼓励创新与企业家精神，不会用繁文缛节与“一刀切”的规则加以压制。当前委员会正在积极考虑一些业界提出的改革建议，以激发创新活力。

同时，SEC也在探讨引入“创新豁免机制”，使注册与非注册机构可以快速将新的商业模式和服务推向市场，即便这些模式与现有规则不完全匹配。

但 Paul Atkins 也指出，符合“创新豁免机制”的同时，也需要遵守一些原则性的条件，这些条件可能包括：承诺定期向 SEC 报告、引入白名单或“认证池”功能、仅允许符合合规功能标准（如 ERC3643）的证券代币进行流通。Atkins 鼓励市场参与者与 SEC 员工在制定模型时，都将“商业可行性”作为核心考量。

结语

“Project Crypto”的发布标志着一个新的加密监管时代的开启。目前来看，SEC 发布的这项倡议完全摒弃了上一届采用的“高压监管”和“一刀切”的模式，变得更加清晰、合理和人性化，法律定义模糊的诉讼时代或许即将终结。

同时，SEC 不再将所有数字资产都视为潜在目标，明确定义了什么是证券、商品或稳定币。当机构清晰起来，市场就会充满信心。

“Project Crypto”和近期发布的《GENIUS法案》紧密同步，或将创造一个鼓励增长和创新的法律环境，帮助美国重新夺回在加密领域的领先地位。

中国：香港强势出台政策，内地依旧保守观望

尽管中国内地多个地区和部门已围绕稳定币展开讨论和学习，但截至目前，仍未有关于稳定币的法律和政策出台。

作为中国试行加密货币的地区，香港政府于 5 月 21 日通过了《稳定币条例草案》，以在香港设立法币稳定币发行人的发牌制度，完善对虚拟资产活动在香港的监管框架，以保持金融稳定，同时推动金融创新。8 月 1 日，《稳定币条例》草案正式生效。

严格的KYC要求和牌照制度

相较于“Project Crypto”宽松的“创新豁免机制”和为 DeFi 等完全去中心化的链上系统提供充足的发展空间，香港发布的《稳定币条例》法案颇为严格，其中的实名制度（KYC）要求：

• 全面覆盖：持牌人需对所有稳定币持有人进行身份验证，覆盖发行、流通及赎回全生命周期，即使是自托管钱包用户也不例外。
• 信息留存：要求收集姓名、出生日期、身份证件等基本信息，数据至少保存5年。

此外，《稳定币条例》要求：任何人如在业务过程中在香港发行法币稳定币，或在香港或以外发行宣称锚定港元价值的法币稳定币，必须向金融管理专员申领牌照。

目前，香港金管局已宣布启动稳定币牌照申请，首轮申请将于 9 月 30 日截止，预计首批发牌时间为 2026 年初。截至今日，金管局尚未发出任何牌照。据悉，香港金管局或将首批稳定币发行人牌照数量缩减至三至四家，准入门槛非常高。

据证券时报消息，中国银行（香港）、渣打银行（香港）等发钞行有望率先申请并获批稳定币发行人牌照。此外，中资银行、沙盒测试企业、大型央国企和互联网大厂（如京东和蚂蚁）也积极筹备申请。券商初期将主要提供稳定币交易、托管、融资等服务。

除了上述提到的严格的KYC和牌照申请制度外，《稳定币条例》还对缴纳资本（最低实缴资本为 2500 万港元）、储备机制（现金、短期国债等 100% 高流动性资产，需实现托管隔离，禁止再抵押）、赎回机制（用户在 1 日内可按面值赎回）、宣传（未持牌稳定币不得面向社会营销，违者可面临罚款及刑责）等几个核心领域做出了要求。

全球稳定币法案与政策对比

截至目前，已有包括香港在内的八个国家和地区围绕稳定币出台了相关法律和政策：

结语

与其他国家和地区相比，香港的稳定币法律在全球范围内当属严格。香港金管局要求所有香港合规稳定币持有人身份必须经过核实，形同实名制，以加强打击洗钱与金融罪行风险。

香港的稳定币法案强调以监管为主和打击反洗钱，确保了金融安全。但这也将 DeFi 和匿名钱包等具备 Web3 去中心化特性的链上设施完全排除在外，扼杀了 Web3 企业在香港的创新发展。这也让稳定币在香港难以作为链上的中性基础设施使用，而是只能服务于受监管的金融机构，大大限制了稳定币所能发挥的功能和作用。

香港金管局助理总裁陈景宏表示，日后若技术成熟，有机会放宽规定。或许将来有一天，香港将能在完全有保障的情况下，接纳 DeFi，拥抱去中心化。