本文综合南方周末、第一财经、红网、当代陕西、半月谈、澎湃新闻等

2004年-2020年，中国财政供养人员从5212万人增加到6846万人；以财政供养人员占常住人口的比例衡量的“供养率”已上升到4.85%，相当于每20人中就有1人吃“财政饭”；地级市供养率有“西高东低”的特征，西部某县“官民比”达到1:5。

近期，复旦大学的一篇学术论文估算了近年来中国财政供养人员的规模、内部结构及空间分布，透露以上内容，引发广泛关注。

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最新数据：

全国财政供养人员6846万 每20人中就有1人吃“财政饭”

何为财政供养人员？

狭义上，指机关、事业单位编制内的工作人员和编制内离退休人员。广义上，还包括机关或事业单位临时聘用人员，以及其他由公共财政支付工资福利的人员。也有学者依据工作单位是否属于公共部门，把相当数目的国企员工、单位自收自支人员也纳入在内。总体来说，现有文献多采取广义口径，关注人员工资是否由财政支付，不区分是否有编制。

近期，来自复旦大学中国社会主义市场经济研究中心张军、马欣榕、刘志阔在《经济学(季刊)》发表《中国财政供养人员规模估算与结构分析》一文，对2004年至2020年间我国财政供养人员的总体规模及结构特征进行了基础性的测算和分析。

据悉，2009年以前，财政部曾披露地方财政供养人员的具体规模，但此后相关统计数据不再公开披露，相关研究和讨论长期围绕在推测层面，缺乏基础的事实性数据支撑。

据刘志阔介绍，此次复旦大学论文引用的所有数据都来自官方口径。主要使用了财政部的《中国会计年鉴》，它披露了全国预算单位“机构及人员情况表”，这是目前公开资料里最接近财政供养人员概念的一组数据，涵盖2000年至2018年。此外，还利用《中国人口和就业统计年鉴》的城镇机关事业单位就业人员作为在职人员数据的补充。

图片来源：南方周末

刘志阔指出，从绝对数量看，各个口径的数据都显示，近年来中国的财政供养人员仍呈现上升趋势。2004-2020年，以中间口径度量，中国财政供养人员从5212万人增加到6846万人。尽管2013年政府机构改革后，财政供养人员增速有所放缓，但就“供养人员只减不增”的目标而言，其上升趋势并未被彻底抑制。

从相对规模上看，2020年，中国以财政供养人员占常住人口的比例衡量的“供养率”已上升到4.85%，相当于每20人中就有1人吃“财政饭”。其中，在职人员占就业总人口的比重为5.54%。这样一来，意味着越来越多的就业人员集中在机关事业单位，并由财政资金支付薪酬。

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财政供养人员的构成：

2687万离退休人员占比近四成，增加83%，编外人员翻倍至442万，在职人员数量下降

我国财政供养人员呈现“编内减，编外增”的特点。

刘志阔告诉记者，事实上，近年来在职的财政供养人员是下降的，中央确实在严格控制编制。但随着预期寿命提高、退休人口增加，以及代际更替的叠加效应，离退休人员规模持续扩大，这成为总量上升的主要来源。

图片来源：南方周末

据介绍，2020年，财政供养人员中近四成并非在职人员，离退休人数已从2004年的1468万人增长到2687万人，增长超83%。这与中国整体的人口年龄结构变化密切相关。随着老龄化程度加深，人均寿命延长，机关事业单位的离退休人员规模会持续膨胀。

目前，我国机关事业单位的编外人员，主要通过签订合同、劳务派遣和人事代理等方式聘用，虽然不占用编制，但实际上由财政资金供养，编外人员膨胀后，同样会加重地方财政的支出压力。

如今，中国的省、地、县级供养人员分布更加呈现出金字塔状。基层财力有限，却承担了庞大的人员供养任务。在编制受限的情况下，很多地方不得不通过聘用编外人员来维持正常运转，进一步加重了财政支出压力。

图片来源：南方周末

刘志阔介绍，2004年，中国有215万编外的在职财政供养人员，2018年上升到442万，增幅超过一倍。尤其是在2008年和2013年两次政府机构改革后，增速明显加快。

《半月谈》2023年的一篇报道披露了一个西南小县面临的基层治理困境：1个正式工背后1.8个临时工。据报道，该县政府部门临聘人员总数近2.9万人，是正式在职人数的1.8倍。这给该县带来了不堪重负的财政压力，全县预算收入基本用于人员工资，“吃饭财政”的问题十分突出。

总的来说，“编内减、编外增，离退休快速上升”构成了财政供养人员增长的主要结构性原因。这也意味着，控制编制只是第一步，未来财政支出的压力还需要从养老体制、用人机制等更深层次去化解。

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空间分布：

财政供养率“西高东低” 西部某县“官民比”达到1∶5

财政供养人员的空间分布上有何差异？

刘志阔指出，随着中国经济社会发展，人口和产业的布局不断变迁，财政供养人员在空间上出现了局部地区编制相对紧缺与少数地区人浮于事并存的错配现象。

图片来源：南方周末

他介绍，我们发现供养率在总体偏高并持续上升的同时，空间分布存在较大差异，地级市供养率呈现出明显“西高东低”的特征，和中国人口规模“东多西少”的分布相反。

这意味着，人口越少，供养率越高。在人口较多的地区，财政供养负担反而相对较轻。供养率的失衡在“人口小县”尤为突出，全国政协委员李冬玉曾指出西部某县2019年常住人口仅有3.02万人，但财政供养人员6000余人，“官民比”达到1∶5。

刘志阔认为，这可能与人口流动密切相关。财政供养人员的流动性较低，他们的收入来源固定在本地，不太可能像市场就业一样，跟着人口迁移。这样的刚性，加上人口流动，就带来了空间上的错配。人口净流出的地方，供养率上升更显著，财政供养人员过剩、大量就业在公共部门囤积；而人口净流入的地区，公共服务需求高，编制收紧的背景下，很多岗位要靠扩充编外人员维持。

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严控财政供养人员总量：

多地清退大量编外人员 河南事业单位精简超60%

面对“错配”的情况，各地应如何调整财政供养人员规模？

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》。方案明确提及精简编制问题：中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减；地方编制精减人员比例，由各省（自治区、直辖市）党委自行确定。2025年政府工作报告明确提出要“严控财政供养人员规模”。

资料图

地方和执行层面，“严格控制财政供养人员总量”的表述在不少地方的机构改革方案中也都有出现。而过去几年，包括人口小县机构改革、清退编外人员、事业单位改革等行动，本质上都是服务于这一目标。

中央编办主任李小新去年曾透露，2024年以来，全国97个“人口小县”机构改革全面完成，为优化县域机构设置和职能配置探索了有效路径。下一步，要结合县域发展实际需要，在总结试点经验做法、深入研究论证和认真分析评估基础上，研究提出在更大范围推进人口小县机构优化的意见建议。

另据公开报道，2023年至今，哈尔滨、十堰、楚雄、惠州、湖南邵东、临澧等多地出台一批管理办法，规范编外聘用人员管理，清退了大量编外人员。

《时代周报》2023年11月报道，在南方某省的县城，参与清退编外工作的刘涛（化名）说，清退的主因是当地的经济发展遇阻，计划清退的人员不是500人，而是1500人以上。刘涛说，编外人员的离开虽不能解决根本问题（经济），但至少能在短时间内节约钱。如果按月薪4000元来算，以清退1500人计算，这一次至少能节约政府一年开支7200万元。

我国事业单位改革已有多年，近年来，事业单位改革已在多个省份推进并取得成效。

比如，黑龙江在被确定为全国深化事业单位改革5个全域试点省之一一年后，已宣布如期高质量完成改革任务：全省共精简事业单位2735个，收回事业编制8.3万余名。

河南省的事业单位改革按照“531”比例进行精简（即事业机构按不低于50%精简，事业编制按不低于30%精简，其中财政拨款事业编制精简比例不低于10%），原则上不再保留科级和事业编制16名以下的事业单位，“空壳单位”“僵尸单位”以及特定历史任务已经完成的事业单位一律撤销。从改革成效看，该省省直层面，除学校、医院外，事业单位精简60.7%，撤销科级和事业编制16名以下事业单位以及“空壳单位”137个，事业编制精简46.9%，厅级领导职数精简9.3%、处级领导职数精简25.5%。