美国围绕关税的博弈近来迎来密集进展。先是美国最高法院公布关税诉讼案裁决结果，判定华盛顿依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对相关贸易伙伴加征的所谓“对等关税”、芬太尼关税等相关关税违法。裁决公布当天，总统特朗普宣布对来自所有国家和地区的商品加征10%的关税；不到24小时后，该税率又被上调至15％。这一系列操作的背后，是美国发动关税战法律依据的切换，体现了美国国内权力博弈的白热化，也让全球贸易面临更严峻的无序冲击。

华盛顿发动这轮关税战，最初依据的是《国际紧急经济权力法》。这部法案颁布于1977年，原本的立法初衷是为了让总统在应对国家安全威胁、恐怖主义或国际金融危机等突发事件时，有权冻结外国资产、限制资本流动、规范进出口贸易活动。换句话说，IEEPA是“应急工具”，并非“贸易武器”。它的条文甚至没有提到“关税”（tariff）或“税收”（taxation）的字眼，此前历任总统也从未依据此法征收过关税。

然而，2025年4月2日，美国总统依据IEEPA对世界上的大部分国家征收惩罚性关税。这一操作在美国历史上属首次。正因如此，自去年年初起，至少有十几家受关税战严重冲击的美国企业联合提起诉讼，认为总统滥用了《国际紧急经济权力法》。2025年5月和8月，美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院先后裁定，美国总统以IEEPA为依据征税的行为缺乏法律授权，因而构成“越权征税”。案件上诉至最高法院后，最高法院宣布维持下级法院判决。

尽管最高法院中有6名大法官属于保守派，但他们同样强调“有限政府”的宪政原则。在美国宪政传统中，总统的行政权虽然可以在紧急状态下扩大，但涉及“税收与关税”这类直接影响国民经济的领域，必须获得国会明确授权。也就是说，如果法律没有明确赋予总统征税的权力，那么他无论以何种理由征税，都是违反宪法的，否则，这将改变美国的经济治理格局，让未来的经济政策愈发走向意识形态化。

既然最高法院裁定依据IEEPA的征税“违法”，为何华盛顿还能接连加码关税？那是因为美国政府转而依托其他法律条款推进关税战，比如特朗普最新唤醒的是《1974年贸易法》第122条款。而《1962年贸易扩展法》第232条款、《1974年贸易法》第201条款、301条款，以及1930年《斯穆特－霍利关税法》第338条款，也是美国政府正在考虑的关税依据选择。此外，美国贸易代表杰米森·格里尔2月22日称，特朗普政府将继续推行其关税政策，美国不会退出和英国、欧盟、日本、瑞士等已经达成的贸易协议。种种迹象表明，即便IEEPA被判无效，美国关税战的“大幕”在短期内反而呈现出加码升级的态势。

值得注意的是，美国政府接连宣布新关税税率的操作，在暂时延续关税战的同时，也让美国经济和相关政策在短期内的混乱变得不可避免。

首先，退税压力大幅增加。美国政府自去年以来依据IEEPA征收的关税总额高达约1750亿美元，这笔钱依法应退回，可问题是退给谁？关税已经通过消费品价格上涨传导至普通消费者，美国进口商实际承担的关税并不好计算。此外，怎么退，谁来退，用什么退？如果美国财政部被迫返还，势必导致联邦财政赤字进一步扩大。

其次，美国金融市场的不确定性攀升。美国国债已突破38万亿美元，但市场仍然维持约4%的利率水平，部分原因正是投资者此前相信美国政府可以通过关税创造稳定的财政收入。然而，最高法院的裁决，不仅让现有关税收入面临退还压力，而且未来征收关税的合法性也会受到挑战。

最后是执行层面的“混乱期”。即便美国政府想用301条款或232条款再次发起关税战，也需要时间。以301条款为例，启动调查、召开听证、征求公众意见、发布裁决，整个过程通常需要6个月以上。这就是美国政府为何动用所谓可以立即使用的122条款，它允许华盛顿在150天内对贸易伙伴征收高达15%的关税。而在这150天内，“301调查”是否会被启用，122条款又是否会被“反复使用”，让美国国内企业、进口商，甚至盟友的企业陷入巨大不确定性。

从更宏观的角度看，美国最高法院的这次裁决不仅涉及关税问题，更是美国政治体系中一次“权力边界”的测试。美国总统希望通过扩大行政权，绕开国会的掣肘，将贸易政策完全纳入白宫控制之下。这种做法在短期内或许有助于实现政治目标，却制度性地削弱了美国传统的三权分立体系。最高法院此次判决也因此成为自尼克松“水门事件”以来，美国司法系统对总统权力的一次最明确约束。无论最终结果如何，这场司法博弈的意义都远超关税战本身，它不仅关乎一场贸易争端的走向，更关乎美国宪政制度的底线，以及其未来经济治理的方向。（作者是湖南大学公共管理学院副教授、清华大学一带一路战略研究院客座研究员）