核心观点

欧盟期望通过其大市场的“布鲁塞尔效应”，将欧盟的碳定价规则从区域层面升级为全球层面，将欧盟的内部标准有效“出口”到全世界，这对国际贸易、产业分工、全球产业链供应链等都将产生较大影响。

欧盟碳边境调节机制（CBAM）是一种针对进口商品的碳定价制度。作为新旧经贸秩序转换的一个标志性信号，CBAM将气候变化这一外部压力，通过市场机制将其内化为全球经贸活动的约束条件，对全球贸易分工、产业竞争和经济增长的底层逻辑进行重塑。经过10多年的酝酿和区域试验，欧盟将于2026年开始在全球范围实施，必将对现有经贸体系和秩序造成巨大冲击。在防范化解外部冲击中寻找绿色开放发展之道，是世界各国尤其是发展中国家普遍面临的重大课题。

CBAM是欧盟抢占全球碳规则制定权的重要举措

欧盟对碳排放制定规则的起点较早。20年前便开启了“国内碳排放交易系统”（ETS）建设，对欧盟的高排放工业设置碳排放限额规定，超过限额排放的企业需额外购买配额。ETS有效促进了欧盟内部的碳减排，但无法涵盖进口商品的碳排放，导致欧盟高排放产业因欧盟内部碳价格过高而转移至环保标准较低的国家，造成所谓的“碳泄漏”。2021年，欧盟提出包括CBAM在内的一揽子气候立法提案，“两步走”实施碳关税，率先对碳规则进行战略布局。

第一阶段为过渡期，从2023年10月1日至2025年底，要求进口商报告其进口产品的嵌入碳排放量，相关数据记入系统，进口商不用实际缴纳税费。经过1年多的试运行，欧委会获得大量一手数据，为评估和修订CBAM提供了可靠的基础。

第二阶段为实施期，从2026年开始，要求各国出口到欧盟的产品必须根据碳排放量购买CBAM凭证，其价格与欧盟ETS拍卖的碳排放配额价格挂钩，覆盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢能六大高碳行业。未来还有可能进一步扩展至化工产品、塑料、纺织、造纸及更广泛的金属加工业。

这一制度安排抢占了全球碳定价规则制定的主动权和话语权，以及以产品碳足迹为核心的产业链供应链数据掌控权。不仅向世界输出欧盟标准，而且还借此建立了以钢铁、水泥等高排放行业为重点的监管网络。通过实施CBAM，不断完善跨国碳调节体系和以碳成本核算、认证核查、配额交易等为代表的配套制度体系，以增强欧盟在绿色发展领域的全球竞争力。

CBAM对全球经贸秩序将产生深远影响

欧盟期望通过其大市场的“布鲁塞尔效应”，将欧盟的碳定价规则从区域层面升级为全球层面，将欧盟的内部标准有效“出口”到全世界，这对国际贸易、产业分工、全球产业链供应链等都将产生较大影响。

首先，CBAM直接冲击WTO多边贸易规则体系。世界贸易组织（WTO）要求成员国不得以不同的标准对待相同类别的进口商品或生产国的非歧视原则，而CBAM规定进口商依据进口商品的碳排放量需要缴纳额外费用。WTO要求成员国在贸易中应给予所有其他成员国相同的最惠国待遇原则，而CBAM针对不同国家和地区的碳排放标准制定不同的进口规则及税额。这些举措将进一步提高发展中国家的绿色壁垒，存在贸易保护主义风险。

其次，CBAM严重冲击既有产业分工合作体系。在经济全球化的推动下，全球贸易形成“大三角”分工格局，对于钢铁、铝、水泥、电力以及未来可能拓展的纺织、塑料等高排放行业来说，欧美是主要的消费市场，俄

罗斯及中东等地区是主要的能源资源提供者，中国等新兴经济体主要提供生产制造能力。CBAM在全球范围实施，将对发展中国家的制造成本优势形成打压，如果部分产业向欧盟回流，将加剧全球产业本土化、区域化、碎片化发展态势。

再次，CBAM持续冲击全球产业链供应链体系。近年来，跨国公司把供应链碳管理作为强制性规制工具。以沃尔玛为代表的跨国零售巨头推进供应链碳足迹核查机制，建立起覆盖全球逾10万家供应商的碳排放数据库，要求供应商定期披露全生命周期排放数据，并将减排绩效与采购配额直接挂钩。CBAM的实施，意味着出口产品到欧盟的企业不得不将“碳成本”纳入核心财务和战略规划，像管理财务成本一样管理碳成本，部分低成本优势企业会因此失去竞争力，全球产业链供应链不确定性增多。

辩证看待CBAM的实施前景及战略机遇

从目前的推进情况看，欧盟委员会已经提出CBAM实际实施时间可延期至2027年2月，2026年之后CBAM落地实施面临的现实困难不容忽视。

从欧盟自身看，受乌克兰危机等因素影响，欧盟近年来饱受能源短缺之苦，电力、化工以及相关制造业竞争力明显下滑。此时开征碳关税，会加剧欧盟能源困局。不排除会出现相关进口产品减少，发生欧盟高碳产业加速外流的状况。

从其他国家看，美国特朗普政府推出的“大而美”法案大力支持传统能源开采，显然不支持欧盟的碳规则。俄罗斯、土耳其以及广大发展中国家对碳关税持保留或反对态度，若与欧盟达不成协议，不排除会引发新一轮贸易战，以迫使欧盟从现有的立场上有所后退。

应该看到，机遇和挑战从来都是并存的。CBAM在冲击国际经贸秩序的同时，也为包括广大发展中国家在内的全球各国带来新的发展机遇。

一是绿色发展机遇。CBAM对推动经济绿色发展有积极作用，但要谨防其被异化为贸易保护主义的工具。CBAM要与自由贸易的规则标准结合起来，推动形成符合世界各国发展根本利益的国际贸易格局。

二是创新发展机遇。新一轮科技革命和产业变革加速到来，绿色低碳技术已经成为涵育科技革命红利、实现“弯道超车”的重要增长点。CBAM将进一步推动光伏组件、动力电池、新能源汽车等新产品发展，为各国创新发展带来重要契机。

三是开放发展机遇。目前世界各国在碳市场建设、碳足迹核算等领域的规则、规制、管理、标准各不相同，CBAM的实施有利于倒逼各国在节能降碳领域扩大制度型开放，推动各国携手做大绿色发展蛋糕，共享开放发展红利。

建立短中长期应对机制

无论CBAM是否能够在全球范围顺利实施，我们都要高度重视绿色低碳发展大潮流对国际经贸秩序的实质性影响。在稳步扩大制度型开放进程中，主动与欧盟围绕碳定价、碳交易、碳关税等进行积极磋商，推动形成更加合理的碳边境调节机制。

短期强化风险管控，妥善应对碳关税冲击。坚守风险底线、树立机遇意识，化被动应对为主动引领，建立全国统一的CBAM信息发布与预警平台，引导产品出口欧盟的企业启动产品碳足迹盘查工作，支持企业增强碳排放领域合规能力，为受影响严重的中小微企业提供绿色信贷等合理支持。

中期加快推进碳排放权交易市场改革，构建与国际接轨的碳定价体系。扩大碳排放交易行业覆盖面，优化配额分配，改善碳价调控机制，建立统一规范的碳足迹数据库，推动供应链碳中和。与此同时，建立与国际互认的绿电/绿证体系，推动中欧碳定价机制衔接互认。

长期持续推动产业和能源结构绿色化转型，增强绿色贸易规则制定权。开展节能降碳技术改造，切实降低生产过程中的碳排放强度。推动落实全球治理倡议，积极参与WTO等关于碳边境调节机制相关规则磋商和制定，推动发达国家更好地履行在降碳技术等领域对发展中国家的支持义务。

（原倩：国家发展改革委对外经济研究所研究员；罗蓉：国家发展改革委对外经济研究所所长、研究员）