9月8日，企业破产法修订草案提请十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议。

破产法律制度是市场经济的基础性法律制度。早在1986年，我国就制定了企业破产法（试行）。但是，该法当时仅适用于国企，而且被认为过分倚重政府权力，不能成为各种市场主体统一适用的破产制度。1994年，全国人大财经委启动新的企业破产法起草工作。2007年6月1日，现行企业破产法开始施行，覆盖所有企业法人。这部法律施行以来，在推动经营主体有序退出、促进公平竞争、优化资源配置等方面发挥了重要作用。

不过，多位受访者称，随着经济的发展，该法已不适应实践发展，需要对其修订。

全国人大财经委提请本次常委会审议的企业破产法修订草案共16章216条，在现行企业破产法12章136条的基础上，实质新增和修改160余条，对现行法律作了比较全面的修改。

图/视觉中国

大修的迫切性

近年来，对现行企业破产法进行修订的呼声越来越强烈。

2021年，全国人大常委会对企业破产法进行执法检查，发现了“不想破、不敢破、应破未破”，破产案件审理周期长，财产保全解除难，管理人制度不健全，重整制度的作用未充分发挥等突出问题。

“近年来，破产案件数量持续增加，年均收结案数量均在2万件以上，但通过依法破产及时退出市场的规模远未达到应有水平。”全国人大财经委主任委员钟山介绍说。

中国人民大学法学院教授、全国人大财经委企业破产法修改工作组成员徐阳光接受媒体采访时也表示，有一些企业想通过破产进行挽救，也有通过破产来出清的需求，但是由于法律不健全，司法机制不通畅，企业破产法没能很好地发挥作用。

企业破产法和其他法律规范的衔接也是需要考虑的问题。北京交通大学法学院破产法研究中心主任、北京市破产法学会副秘书长范志勇告诉《中国新闻周刊》，企业破产法和其他法律规范之间的衔接、协调不到位，导致法院办理一些复杂破产案件缺乏法律依据。而有些地方政府、法院出台的相关规范性文件，效力层级较低，规范内容不统一，考虑到充分保障债权人、债务人等破产利害关系人的合法权益，不宜长期将其作为办理破产案件的规范依据。

范志勇还表示，自2017年开始对标世行营商环境指标以来,中国的营商环境全球排名持续提升。世界银行建立了一整套衡量各国营商环境的指标体系，在其设立的十项一级评估指标中就包含办理破产。在该指标体系的影响下，中央和地方相继建立了营商环境的评估工作体系。修订企业破产法，也是为了进一步优化我国的营商环境。

近年来，对企业破产法的修改逐渐进入实质性阶段。2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划明确，企业破产法属于第一类项目，为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

2024年初，中国人大网发布的全国人大财经委报告透露，全国人大财经委已会同有关单位及专家学者成立企业破产法（修改）起草组，深入开展修法调研，广泛征求各方意见，积极推进起草工作。

主要有哪些亮点？

修订草案增加了一条规定：“县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，明确相应部门牵头履行破产事务行政管理职责，统筹协调破产工作中有关行政事务。”

该规定非常受关注。对此，范志勇告诉《中国新闻周刊》，在处理破产案件时，有时会涉及职工就业、信用修复、社会稳定等大量衍生社会问题。这些问题并非纯粹的法律问题，因此无法单独依靠司法机关去解决，还需要行政部门协助，该机制旨在辅助解决这一问题。

他表示，从2016年开始，经由浙江的探索，各地普遍建立了区域性的破产府院协调机制，由政府和法院协调解决上述破产衍生社会问题，但其也面临着制度化不足、缺乏法律依据、协调难度大等问题。为建立常态化、法治化的破产府院协调机制，现在于企业破产法修改时增加上述协调机制。

修订草案还增加了合并破产制度，明确了合并破产的适用条件、程序和效果。

范志勇表示，随着经济发展，实践中企业集团化运作，以及企业的关联交易越来越频繁，企业间出现人格混同现象，不利于企业债权人公平受偿利益的保障，甚至有些关联企业设立的目的就是实施破产欺诈。长期以来，关联企业合并破产制度没有任何法律依据，而部分地方出台的相关规范性文件、开展的关联企业合并破产的实践，一方面标准不一，不利于法律适用的统一性，另一方面，由于合并破产异议人缺乏救济渠道，实践中也出现了滥用实质合并破产制度的问题。

“现在增加合并破产的相关规定，有助于提高关联企业破产程序的效率和公正性，全面保障债权人、债务人等各方利害关系人的权益。”范志勇表示。

此次在修订草案中，针对小微企业破产程序，专门增加了一章，也颇受外界关注。

范志勇认为，现行企业破产法虽未将小微企业排除在调整范围外，但也未针对其设立特殊的破产程序规则，这在一定程度上影响了小微企业破产的效率，增加了小微企业破产程序的成本。

他表示，增加该章，有效回应了其现实需求。“相对而言，小微企业的债权债务关系较为简单，债权人数量较少，债务人财产规模不大，有必要在现有破产程序规则的基础上精简流程，建立小微企业特殊的破产程序规则。同时，小微企业重整有时对于实控人、出资人等主体较为依赖，重整程序的顺利开展需要争取他们的支持，在草案中，也增加了可以保留特定出资人全部或部分股权和控制权的规定。”

是否建立个人破产制度？

是否建立个人破产制度已经成为企业破产法修改面临的主要争议。

范志勇认为，长期以来，我国个人破产制度缺失，使我国破产法被戏称为“半部破产法”,无法全面解决所有丧失债务清偿能力的债务人的债务清理问题，出现“救得了企业却救不了老板”的困境。

此次修订草案提出，为企业债务承担连带责任的自然人股东，可依照破产程序清理债务，并接受全方位的监督，严密防范逃废债风险。

多位受访者认为，考虑到“欠债还钱，天经地义”传统理念影响深远，再加上各地经济发展水平存在差异，在企业破产法中单独设立个人破产制度章节的做法并不成熟，所以，修订草案先行解决个人破产中最为迫切的连带自然人股东破产问题，而非全面规定个人破产制度。

目前，我国已有部分城市试水个人破产制度。2021年3月1日，我国境内首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》正式实施，《厦门经济特区个人破产保护条例》也将于2025年11月1日正式实施。

范志勇表示，在地方探索个破制度经验的基础上，待未来时机成熟，我国出台全国性的个人破产制度规范的可能性很大。

深圳市中级人民法院一名法官告诉《中国新闻周刊》，个人破产与企业破产有本质上的不同。个人破产主要是保护“诚实而不幸”的债务人，同时要处理债务问题，企业破产主要是为了处理债务问题。

这名法官认为，在企业破产法中设立个人破产专章难度很大，或许最终只有几条相关内容。“独立专章也好，只有几个条款也好，都会影响深远。所以（在企业破产法中如何体现个人破产），需要立足实际，充分讨论。”

记者：周群峰（ zhouqunfenghaoren@163.com）

编辑：徐天